PPP规范年将引导基建投资稳步回落
2018-03-17 08:13:59

 2018年,经历了粗放式快速扩张后的PPP,开始进入了规范发展阶段。这将会对今后基建投资、总投资乃至经济增长前景产生哪些影响,值得投资者和分析人士关注。

PPP的政策取向已发生转变

如果说2016年是PPP的启动年,2017年是扩张年,那么2018年则是PPP的规范和清理整顿年。最近几个月,相关部门对于PPP的入库门槛、融资渠道和央企参与等方面的政策取向发生了重大转变,主要体现在以下三个关键政策文件。

2017年11月16日,财政部出台《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财政部92号文),要求“进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量”。为此,该文件提出“按效付费机制”等严格的入库标准,并对“违法违规举债担保”等已入库项目进行清理整顿。此文件的主要目标是对地方政府通过PPP项目变相举债的行为加强监管。

2017年11月17日,“一行三会”联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》,将从根本上限制PPP资本金融资渠道和后续资金安排的进度,对落地和未签约的项目产生极大影响。

2017年11月26日,国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资委192号文),对于央企参与PPP项目的规模、范围进行了严格规定,要求“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%”,同时“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”。

由此可见,2018年中央和各部门清理整顿PPP、防控PPP带来的地方债务风险和金融风险已势在必行。

PPP跃进式发展或提前终结

事实上,PPP的政策取向转变已经对PPP项目发展产生重要影响。从已经公布的PPP项目、投资回报、民企参与度等数据看,以下三方面趋势值得高度关注。

首先是新增入库项目数量和投资规模都出现显著回落。根据全国PPP综合信息平台库,截至2017年12月末,收入管理库和储备清单的全国PPP项目共14424个,总投资额18.2万亿元,同比分别增长28.1%和34.8%。然而,新增入库项目数已经出现了明显下降趋势,2017年第四季度新增PPP项目数204个,投资额4000亿元,环比三季度分别下降69.4%和72.2%。

当前,不但新入库PPP项目的门槛越来越高,已收入项目库的PPP项目也在清理之中。财政部92号文提出,只要符合以下五个条件之一的PPP项目,都将予以清退:未按规定开展“两个论证”;不宜继续采用PPP模式实施;不符合规范运作要求;构成违法违规举债担保;未按规定进行信息公开。对这五个条件,财政部92号文中都有十分详尽的规定。

由此可见,2018年预计PPP入库速度将大幅放缓,PPP项目库甚至可能出现绝对水平的明显下降。

其次,社会资本参与PPP项目积极性持续下降。截至2017年12月末,597个落地示范项目共签约981家社会企业,其中国有企业569家,占比58%,较2016年末上升了3%,而民营企业(含民营独资和民营控股)340家,占比35%,尽管数量较2016年增加277家,但占比却大幅下降4.24个百分点。由此可见,在PPP大跃进的2017年,民营企业参与的积极性依然偏低。

最后,PPP项目平均回报率呈下降趋势。2017年,全国PPP成交项目平均投资回报率为6.44%,较2016年的6.62%下降0.18个百分点,其中降幅最大的农业类项目由8%降为6.9%,其他项目都有不同程度的下降。

PPP回落的影响几何

在PPP项目跃进式发展推动下,2016年末已入库的PPP项目计划投资总额13.5万亿元,基建实际投资为15.7万亿元,前者与后者之比为88.8%。2017年末,入库PPP项目的计划投资规模高达18.2万亿元,而同期基建投资规模为17.3万亿元,前者为后者的105%。严格意义上讲,PPP计划投资相对于基建实际投资有一定的滞后期,但PPP计划投资与基建实际投资之比快速上升,仍然说明了PPP在基建投资中的主导地位。

进一步测算,在PPP主导的基建投资快速增长下,基建投资占固定资产总投资的比重,也从2014年初的20%上升到2017年末的27.4%。而在此期间,也正是固定资产投资增速大幅下滑的阶段。可见,基建投资对于稳投资的关键作用。

综上所述,2018年将是PPP的规范发展年,项目入库、融资和央企参与三方面门槛提高,加上优质项目已经落地,将使得PPP不可避免出现整体回落。在此背景下,2018年PPP主导下的“铁公基”基建投资将继续回落

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