打消“兜底”幻觉 强化地方债问责制
2017-12-26 08:26:30

中央经济工作会议闭幕以后,财政部对外通报,江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题,除责令限期整改,还对71名相关责任人进行了不同程度处分。

与此同时,财政部日前在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中透露,将研究出台地方债终身问责、倒查责任制度,坚决查处问责违法违规行为。财政部在报告中表示,要坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的幻觉,坚决打消金融机构认为政府会兜底的幻觉。

中央经济工作会议进一步强调,按照党的十九大的要求,今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险。而抑制地方政府债务增量是防控金融风险的重要组成部分。在此次会议上,还提出了“积极的财政政策取向不变,调整优化财政支出结构,确保对重点领域和项目的支持力度,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理”。

由于地方在以GDP为政绩考核主要指标的时代往往倾向于借债投资,同级人大的预算审议的约束作用还待进一步加强。再加上,地方的事权与财权存在不匹配的现象,导致一些地方政府长期以来,名正言顺的大量通过银行进行融资。由于金融市场认为地方政府债务最终会由中央政府救助和兜底,因此具有国家信用,导致金融市场很难对地方政府产生约束作用。

2008年后采取了刺激性的财政政策,地方债务不断增长,债务增长空间逐渐缩小,债务风险不断加大。财政部数据显示,截至2016年末,全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元,负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴经济体水平;地方政府债务余额15.32万亿元,债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,低于国际通行的100%至120%警戒线。目前,地方政府债务风险总体可控。

但是,由于涉及财权与事权财政改革还没有启动,在地方政府存量债务压力比较大的同时,还想通过继续融资进行投资以维持本地的经济增长,因此,抑制地方债务增量成为中国政府一个巨大的挑战。在过去几年里,中央政府三令五申,不断巡查以及制定越来越严厉的政策,想要堵住漏洞,控制住地方债务的规模。但是,一些地方政府依然继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债,与监管玩“猫和老鼠”的游戏。

应当说,与十八大后坚定持续执行反腐工作一样,十九大以后,如果各级政府不能严格执行预算法和担保法,不能刹住无序举债之风,继续以隐性通道债务融资,“不收敛、不收手”,就像财政部所强调的,就要责任到人,谁举债、谁负责。据悉,财政部正在研究出台终身问责、倒查责任制度办法。

另一方面,财政部表示,在坚决遏制隐性债务增量方面,管控好新增项目融资的金融“闸门”。长期以来,一些金融机构存在财政兜底幻觉,加上政府背景项目融资规模大,利率弹性小,容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励,因此趋之若鹜。正是因为存在过度信心,因此在评估政府背景项目风险时不按照市场化原则,放松风险管控要求,大量违规提供融资。

此外,一些中央企业向金融机构融资后,通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式,参与地方政府项目建设,助推地方政府变相举债。财政部强调,要求金融机构尽职调查、严格把关,对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目,金融机构不得提供融资,严格按商业化原则提供融资。

我们认为,要想坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的幻觉,坚决打消金融机构认为政府会兜底的幻觉,需要对违法违规融资行为实施严厉的问责,进行严格处罚。如果仅仅是对地方政府通报批评或者对责任人进行轻微的行政处置不足以产生威慑作用。因为地方政府认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展,为此承受一定程度的问责或处罚,成本比较低,代价不大,风头一过,问责和处罚对被实施部门或个人没有太大影响,相反,可能对个人还有补偿。因此,要将惩罚的刀刃磨得更快,要敢于砍下去,至少要起到杀鸡骇猴的作用。

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