个税改革将迈出关键一步
2018-08-08 08:08:35

中国经济时报:能否就此次全国人大常委会的个人所得税法修正草案作总体性评价?

张斌:此次提请审议的个人所得税法修正草案是我国个税模式的重大调整,迈出了综合与分类相结合改革的关键一步。

岳希明:此次个税改革,其影响是多方面的,且某些影响是深远的。例如,将工资薪金、劳务报酬、稿酬以及特许权使用费所得等劳动收入合并在一起,实行综合课征,对于纠正之前因收入来源不同所导致的税负不公,具有显著的作用。此次个税改革,对于提供税收征管水平具有非常重要的促进作用。

应重点关注个税改革六方面内容

中国经济时报:社会公众给予积极肯定的同时,请问从专业角度,此次个人所得税法修正草案有哪些亟待解决的问题?

张斌:就此次改革而言,社会公众之所以对修正案草案的部分内容有较大争论,其根本原因在于社会各界没有在一个具有共识的整体税制改革框架下讨论个税改革问题。税制改革是一个系统工程,为了平衡各方利益,需要在总体改革方向和目标明确前提下制订各税种改革相互协调推进的一揽子方案,即使分步骤实施,也应使社会公众,尤其是人大代表在税制改革方向和个人所得税、增值税改革目标定位方面首先达成基本共识。

中国经济时报:围绕个人所得税改革目前也存在着很多争论,请问焦点集中在哪些方面?

张斌:我们要在厘清产生这些争论背后原因的基础上努力寻求最大共识,应该关注如下六方面内容。

公平和效率的权衡,如资本所得项目是否要纳入综合所得范围适用超额累进税率;面对国际税收竞争,我国最高边际税率是否要下调?对劳务报酬、稿酬所得较高的群体此次调整很可能导致税负增加,这是否有利于鼓励创新等。这些争论的背后是对公平和效率重要性认识的差异。

对个税改革是否公平的评价,是仅就缴纳个税的群体内部谈个税税负分配的公平还是把个税改革放在包括增值税税负在内的整体税负公平的层面谈此次税制改革对全国范围内收入分配的影响。如果财政能够承受的减税总量是一定的,从降低基尼系数的目标出发究竟应该减增值税还是个人所得税?

是否要把征管因素和征纳成本纳入税制改革的设计中,如果在税法中规定一个很高的税率但实际征不到多少税,由此导致名义税负和实际税负严重背离,还不如降低税率提高税法遵从度更有利于实现包括调节收入分配在内的政策目标;再如,与其引入很复杂的专项扣除项目导致征纳成本很高且漏洞很多,还不如简化税制,照顾特定群体的目标通过财政支出政策实现可能更有效率。

对中国个人所得税目标定位的认识,目前世界上主要有大综合模式、综合分类模式、区分劳动和资本所得的二元模式和以俄罗斯等转轨国家为代表的单一税模式。中国现阶段的改革具有显著的二元模式特征,但这是在现行征管条件下推出综合和分类相结合税制的初始状态还是长期稳定的状态?在此次修订后下一步的改革方向是否要根据征管条件逐步将更多的经常性资本所得纳入综合计征范围?

目前提高标准扣除和增加专项附加扣除都属于税基扣除,而税基扣除会使高收入者减税效应更大。是否可以考虑采取税额抵免或者限制最高扣除额的方式进行缓解。

没有综合所得的纳税人是否也能享受专项附加扣除?如果把专项附加扣除带来的减税视为一种税式支出,那么是否应该对不缴纳个税的群体给予相同额度的财政补贴?

应当再思考“综合与分类相结合”

中国经济时报:此次个税改革亮点之一是迈出了综合与分类相结合改革的关键一步,请问如何评价?

马珺:个税改革旨在以“综合与分类相结合”的模式取代当前的分类制个人所得税,然而究竟将“综合”与“分类”模式结合到什么程度,官方一直没有定论。

从理论上并结合各国实践,根据结合程度的不同,无非有以下几种可能:大综合、资本与劳动所得区别课征的“二元制”以及分类课征三种基本模式。本次修订草案将劳动所得综合课征,其他所得仍然分类课征,看似以“二元制”作为个税改革的目标模式。

实行“二元制”个人所得税必将面对的一个技术问题,是如何严格区分劳动所得与资本所得,在这方面修订草案在若干重要的细节问题上显然不够清晰。其中特别典型的例子,是“经营所得”中劳动所得和资本所得的合理划分,包含现行税法中的“个体工商户的生产、经营所得”和“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”,但不限于此。此外,特许权使用费所得性质的界定仍有分歧。

综合与分类相结合到底意味着什么,应该再思考。美国历史上大综合的经验不值得学,中国个税改革应多参考俄罗斯和香港的经验,尽量简化税制,降低最高边际税率,以避免各种繁复的、貌似公平而实际上并不公平的安排。

此次个税改革对收入分配的影响有限

中国经济时报:目前我国收入分配差距越来越大,而个税恰恰具有调节收入分配的功能,请问此次个税改革对缩小收入分配具有哪些积极作用?

岳希明:从收入分配的角度评价,此次个税改革对收入分配的影响有限。

首先,此次个税改革不会明显地增强我国个人所得税缩小居民收入差距的效应,不仅如此,如果此次个税改革最终导致个税收入下降的话,目前我国个人所得税缓解居民收入差距的效应,会因此次个税改革而减弱。我的相关研究显示,与发达国家相比,目前我国个税的累进性非常强,即我国个税税负较发达国家更倾向于高收入人口。但是,因我国个税纳税人仅为从业人员和全国人口的极少一部分,因此个税平税率(个税总额占居民收入总额的比重)非常低,最终导致我国个人所得税缩小居民收入差距的作用十分有限。

在考虑当前我国个人所得税时一个最需要重视的因素是我国个税规模十分小,这一点与发达国家与部分发展中国家相比都是如此,这是制约我国个人所得税收入分配效应的最主要因素。从这个角度来讲,任何减少个税纳税人数和任何降低个人所得税税收收入的个税改革,在我国目前的情况下,都是不可取的。

其次,从社会公正和税收的收入分配效应角度考察个人所得税和个人所得税改革,需要避免就个税而论个税的做法,这也是当前关于个税改革讨论中最常见的,正确的做法应当是将个税作为税收收入的一种,从税收结构的角度来评价个税。从税制结构及其收入分配和社会公正效应来说,我国个税的弊端是十分明显的,那就是我国个税规模太小。众所周知,虽然同为政府筹集财政支出的手段,但不同的税种,其公正性和收入分配效应截然不同,增值税等商品课税是基于居民消费行为的课税,因收入的边际消费倾向递减,致使消费税为累退性税收,即收入越低的人,其收入中负担税负的比重也越高,因此消费税有失社会公平,同时具有扩大收入差距的效应。相反,个人所得税从设计上即为累进性税收,也就是收入越高的人,税率也越高,因此是公正的,对收入差距具有显著的缓解作用。一国税制的公平性和累进性如何,完全取决于税收收入中商品课税和个人所得课税所占比重的相对大小,商品课税比重越大(个人所得税比重随之降低),整个税制越倾向于累退性,或者累退性越强,同时也越不公正。具体到我国税制,我国的税收收入以商品课税为主,个人所得税占比极低,因此我国整个税制是累退的,违反公正性的,不利于低收入人口的。这一点在我们的实证研究中已经得到充分证明。为了纠正我国整个税制的累退性,减弱其不公正性,唯一的做法就是增加个人所得税的比重,相应地降低间接税的比重。这一点虽然早已被政府定为我国税收改革的方向,但实际上并没有太大的起色。不仅如此,每次个税改革均以提高费用扣除为主要内容,其直接结果为减少个人所得税,从而弱化本来就不强的个人所得税的收入分配效应。

回到本次个人所得税改革,本次改革对个税收入分配效应和公平效应的影响,主要取决于个税收入的变化。税改的措施中,减税因素,如费用扣除提高;增税因素,如由单一课征改为综合课征参半,税收收入最终会增加还是减少不得而知,即使是增加,预期也不会增加太多,对当前我国税制的累退性和不公正性改善有限。

中国经济时报:虽然全国人大常委会对个人所得税法修正案草案公开征求意见已截止,在开门立法的原则下,从学者专业的角度有哪些建设性意见?

尽可能简化

马珺:“宽税基、简税制、低税率、严征管”是公认的税制改革原则,而从中国个税修订草案的思路来看,个税改革可能走向一条复杂化之路。

将此前分类课征的工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得综合课征,配合以怎样的费用扣除才合理?大多数实行综合课征的国家应用如下公式计算税基,即应税所得=毛收入-个人免税收入-标准扣除或分项扣除(二者任选其一)。美国税改将个人免税收入与标准扣除合并,取消了众多复杂的分项扣除,这些措施使税制更加简化。中国个税修订草案中基本费用减除额(类似于标准扣除)和附加专项扣除(类似于分项扣除)并存,尽管附加专项扣除的项目不算多,但考虑到未来立法中必然补充更多的税法和征管细节,纳税人不管处于哪个税率等级,都涉及附加专项扣除的计算,不能说不繁复。税基扣除的口子一打开,未来一定会有更多的扣除要求将被提出来,照此改革思路走下去,中国的个人所得税只能越来越复杂。

从简化税制的角度,建议应避免基本费用减除与专项附加减除二者同时实施,改为由纳税人根据自身情况任选;在此基础上,重新审定基本费用减除标准及相关调整机制,并鼓励大多数人选择之。一是要更精确地核算基本费用减除的数额,使其能够同时涵盖纳税人基本生计费用和取得收入所需的成本费用两部分,并更名为标准扣除。二是要对各项附加扣除的归属进行重新认定,至少有以下四种方式可选:并入标准扣除、继续保留、以应纳税额抵免的形式、以社会保障支出形式体现。

对各项附加专项重新审视

马珺:附加专项扣除的本意,是要在同等收入的条件下区分纳税人的不同生活境况,比如抚养/赡养人口、身体健康状态以及高房价压力下群众反响较为强烈的住房支出压力的不同。政府出发点是好的,但效果未必如愿。

现有研究表明,基于税收“公平”而可考虑的政策工具中,税基扣除并不是最有效率、最公平、最有针对性和最简便的选择。由于在当前的中国,个税纳税人只占现有劳动人口的少数,因此,若采取税基扣除的方式,则绝大多数的劳动人口将被排除在受益范围之外,而这些被排除的人口恰恰又是最沉默、最缺乏影响力的大多数,显然有违税收公平的政策诉求。

从征管和遵从便利的角度,税基扣除也有其劣势,以子女教育培训为例,实施这项税收优惠,并不能强制纳税人将节约的税款用于子女教育,比较之下,改为子女抚养抵免更可行。美国新税法下,给予每个17岁以下受抚养人每年2000美元税额抵免,应纳税额小于2000美元的,其差额以最高1400美元为限退还纳税人,是一种负所得税措施,其受益范围要比税基扣除大得多,也公平得多。

因此,建议对修订草案中各项附加专项重新审视,在与其他政策工具相比较的基础上,再行取舍。建议尽量少采用附加专项扣除,而选择通过基本费用减除和税率的变化来体现,配合对低收入人群的相关财政补助或负所得税措施。如果政策目标定位于普惠性的生计支出补贴,最好在基本费用减除额和税率、税级的变动上来体现,并考虑基本费用扣除额的适宜数量是多少;若政策目标定位于对低收入者的优惠措施,则以财政补贴或负所得税的方式实现更好。

稿酬所得课税问题应引起重视

马珺:稿酬是对作者付出体力和脑力劳动的回报,是作者收入的来源之一,无论个税采取哪种模式课征,“综合”到什么程度,都应当计入税基,这没有问题。作为纳税人的收入来源,把稿酬与其他所得(如工薪所得)等同视之是国际惯例,也没有问题。这次修订草案的问题在哪里呢?

最大的问题,是没有考虑稿酬所得在中国的特殊境况,即中国稿酬长期畸低。其水平之低,不仅无法与国际同行的稿酬标准相提并论,即使是与国内其他行业的同等劳动付出相比,其收入标准也无法同日而语。译作稿酬就更加可怜,《哈利·波特》系列的译者、著名翻译家马爱农在上一次个税改革中就曾算过一笔账,要取得与其他行业同等的月薪,翻译作者差不多要付出一年的劳动。作者稿酬畸低的问题不是由税制导致的,但税制将稿酬收入纳入综合计征时,却不能不考虑这一现状。

稿酬所得的影响群体并不仅仅涉及作家群体,更重要的是,它对广义上创意产业从业人员以及上述方面的爱好者,都将产生广泛影响。这些人无疑是社会上思想最活跃、最有创新力的人群。建议对修订草案中稿酬所得的计税方式的政策后果,及其对创新驱动、人才强国战略的长期影响,应给予必要的重视。

税收法定原则应当落实

马珺:在这次修订草案出台之后,参加审议的委员、学界以及广大百姓,都认为草案的线条太粗了,很多基本的细节问题没有关注到,比如有的委员提到草案对不同收入人群的影响,这属于一项税改草案提交审议应该提供的最基本的信息要求,然而大家没有看到。

个人所得税未来将作为中国的主体税种来建设,这样一个涉及每个人切身利益的重要税种立法修订,应当成为落实税收法定原则的实验场,走公开立法、透明立法、民主立法的道路。建议公开相关的税收数据,以保证此次立法修订结果的科学性、公正性和严肃性。 

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